В мае 2012 года, когда Владимир Путин только начинал свой третий президентский срок, многие бывшие министры перешли вслед за ним в Кремль. Тогда считалось, что администрация президента станет теневым кабинетом министров. Спустя почти четыре года гораздо справедливее подобную роль приписывать Совету безопасности. Оставаясь много лет чисто консультационным органом, Совбез с началом войны на Украине и введения санкций берет на себя все больше политических и управленческих функций. Поначалу вроде бы вынужденное и временное укрепление позиций этого института в системе принятия решений теперь, похоже, сохранится надолго.
Долгое забвение
Возглавляет Совбез по Конституции президент, но оперативным управлением занимается секретарь. После принятия Конституции 1993 года прерогативы Совбеза были заметно сужены, а сам орган стал фактически частью администрации президента, утратив всякую автономию. Борис Ельцин, таким образом, избавился от одной из самых мощных площадок, использованных против него в парламентском кризисе 1992–1993 годов.
Тогда во главе Совбеза стоял влиятельный Юрий Скоков, человек, поразительно похожий на современных героев. Необходимо полностью привести отрывок из «Московского комсомольца» тех лет, посвященный этой фигуре. «Юрий Скоков – профессионал-радиофизик и поклонник экстрасенсов. На 60-м году своей жизни он слывет педантом, идеалистом и деспотом. Хотя его кабинет на Новом Арбате освящают православные иконы, человек он чисто земной, уверенный, что люди достигают счастья лишь в материальном достатке. Идея Скокова – осчастливливать сверху». Смесь православия и веры в экстрасенсов вместе с попыткой осчастливить людей сверху оказывается приметой и путинских силовиков, для которых Совбез превращается в канал политического влияния.
После отставки Скокова Совбез возглавил человек Ельцина, Олег Лобов, занимавшийся преимущественно Чечней, но не имевший сопоставимого с предшественником влияния. Пост секретаря Совбеза стал скорее техническим, что позволило президенту сделать его разменной картой в политических играх. Этим постом Ельцин заплатил генералу Лебедю за поддержку во втором туре президентских выборов 1996 года. Со своими расширенными полномочиями, на которые генерал наивно купился, продержаться удалось недолго: через полгода Совбез был приватизирован Борисом Березовским, ставшим заместителем при лояльном ему Иване Рыбкине.
После Ивана Рыбкина пост секретаря Совбеза периодически менял неформальные политические функции: трамплин (или резерв), синекура, реже – местоблюститель. Провал Лебедя отбил желание бороться за эту должность, а элита выучила урок – никакой самостоятельной игры секретарство не предоставляет. Собственно, все теперь зависело от президента и его окружения.
Рыбкина в 1998 году сместил местоблюститель Андрей Кокошин. Уже через несколько месяцев он уступил должность Николаю Бордюже, для которого она стала трамплином для прыжка на пост главы администрации президента. Бордюжу в Совбезе сменил Владимир Путин, вставший в очередь на продвижение в число будущих новых лидеров страны. Важная особенность: Бордюжа вскоре после назначения на пост секретаря Совбеза возглавил администрацию президента, совмещая обе должности. Путин тоже пришел на место Бордюжи в Совбезе, сохраняя за собой пост директора ФСБ. Статус секретаря Совбеза дополнялся реальным аппаратным весом, что подчеркивало: из Совбеза путь только наверх. Трамплином этот пост стал и для преемника Путина в Совбезе – Сергея Иванова, который спустя полтора года занял должность министра обороны.
После Сергея Иванова на семь лет пост секретаря Совбеза превратился в синекуру: сначала для бывшего министра внутренних дел Владимира Рушайло, затем – для бывшего министра иностранных дел Игоря Иванова, наконец – для бывшего директора ФСБ Николая Патрушева. Это был май 2008 года. Начало политической оттепели президентства Медведева. Силовики казались разгромленными и исторически проигравшими: Игорь Сечин перешел курировать ТЭК в правительство; был освобожден от должности влиятельный Виктор Черкесов; из Минюста ушел некогда грозный бывший генпрокурор Владимир Устинов. Совбез превратился в спящий орган.
Почему Совбез
Но потом страна развернулась в противоположную сторону, а вместе с этим началась и реанимация Совбеза. Можно назвать четыре ключевых фактора, которые превратили этот институт в один из важнейших центров принятия решений в современной России.
Первый – реванш консерваторов. Президентство Медведева напугало силовую и консервативную часть окружения Путина. Амбиции условных либералов (тех, кто делал ставку на второй срок преемника), попытавшихся перехватить инициативу, наладить отношения с Западом и диалог с оппозицией, натолкнулись на мощную консервативную волну. Началось время большой ревизии, где либеральные приоритеты и риторика сменились приоритетами и риторикой «патриотов-государственников».
Второй – крайне низкий авторитет правительства. За три года премьерства Медведева оно не приняло ни одного стратегически важного решения для страны. Кабинет министров превратился с совещательный, экспертный орган, над которым откровенно глумились все, кому не лень. Образовался управленческий вакуум. Парадокс Путина, о котором уже неоднократно писалось, – это создание мощной государственной машины, которая в то же время не способна при всем своем потенциале рождать важные стратегические решения в социально-экономической сфере.
Местоблюстительство стало формой управления страной, не считая оборону и вопросы внешней политики. Первый кандидат на замещение этого вакуума – администрация президента в качестве управленческого центра не состоялась. Вокруг Путина в Кремле не оказалось фигур, которые могут взять на себя функции неформального премьера, ключевых министров. Не оказалось не потому, что их нет, а потому, что Путину нужна предсказуемая администрация, которая не будет преподносить ему сюрпризов и плодить конфликты.
Когда в последний раз правительство рассматривало и принимало документ о стратегическом курсе развития страны? Трудно поверить, но почти восемь лет назад. Концепция долгосрочного развития России до 2020 года («Стратегия-2020») была принята осенью 2008 года. Программа так и не была выполнена, новый проект был разработан в 2011 году, но не одобрен. В 2015 году во время прямой линии президента Алексей Кудрин жаловался, что из прежней стратегии выполнено лишь 20–30%.
Зато на Совете безопасности альтернативная стратегия развития страны, разработанная Сергеем Глазьевым, обсуждалась в середине сентября прошлого года. И пусть она не рассматривается Путиным всерьез, но факт остается фактом: Совбез занимается вопросами стратегии экономического курса, а правительство – нет. Одно дело, когда у власти нет стратегии, но совсем другое, когда у маргинальной стратегии нет альтернативы.
Третий фактор – война. Война на Украине, а затем в Сирии резко подняла влияние и амбиции силовиков. Практически все ключевые вопросы Путин обсуждает с членами Совбеза. Возросла потребность в тесной координации между различными ведомствами: ФСБ и Минобороны, ФСБ и МВД, Минобороны и правительство. Вопросы безопасности стали пониматься шире: Совбез согласовывает (или пишет?) пакет антиэкстремистских законопроектов, а также законопроекты о расширении полномочий ФСБ.
Близость к Совбезу становится и позитивным фактором для дальнейшей карьеры: пресс-секретарь президента Дмитрий Песков, комментируя назначение Бориса Грызлова в минскую группу по Украине, назвал решающим фактором то, что Грызлов принимал активное участие в работе российского Совбеза. «Постоянные члены Совбеза – это люди, которые на регулярной основе принимают участие в выработке основных направлений политики», – отметил Песков. Кстати, предшествующее этому возвращение Грызлова в «Единую Россию» тоже можно расценивать как попытку силовиков получить свою квоту в партии власти.
Наконец, четвертый – это политика сдерживания со стороны Запада. Санкции создали мощное давление на рыночную политику и дали фору лоббистам протекционизма и импортозамещения. Отказ от импортного и ставка на госзаказ – яркие тенденции проводимой политики, которым противопоставляются лишь разговоры про свободу конкуренции и поддержку частной инициативы. Суверенитет становится аргументом экономической, финансовой, промышленной политики, а это уже компетенция Совбеза.
Силовой и секретный
Совбез стал для Путина уникальной площадкой: именно тут он получает возможность сопоставить самые разные мнения, большинству из которых он вполне доверяет. Уже не МИД решает, принимать ли участие России в весенней сессии ПАСЕ: об этом спорят на заседании Совбеза.
Совбез в отличие от правительства заряжен идеологически. Достаточно почитать многочисленные интервью и статьи Николая Патрушева, у которого все гораздо логичнее, чем у бесформенного Медведева. И не важно, что Патрушев кажется маргиналом со своим антиамериканизмом и врагами повсюду: Путину может казаться, что он умеет отделять факты от оценочных суждений. Но спецслужбы умеют преподнести факты так, что оценочное суждение и не нужно озвучивать – оно рождается само.
Путину и комфортнее работать в кругу членов Совбеза, где у скучных системных либералов, вечно ноющих, что нет денег, – меньшинство. Сегодняшние приоритеты Путина (внешнеполитическая повестка) гораздо точнее подходят приоритетам Совбеза. Это и более закрытая площадка, что привычнее для Путина: секретность – неотъемлемая часть принятия решений в полувоенных условиях.
В постсоветской России всегда считалось, что роль Совбеза зависит от его секретаря, и так оно и было до 2014 года. С началом украинского кризиса и кампании в Сирии происходит значительное институциональное укрепление Совета безопасности вне зависимости от политического и аппаратного веса секретаря. Сейчас сам секретарь питается политической энергией от растущего Совбеза, а не наоборот.
Совбез становится фильтром, через который пропускаются инициативы правительства и Кремля. Может быть, он пока еще не тянет на роль кабинета министров. Но уже ясно, что управленческий вакуум заполняет коллективный разум, совмещающий в себе представителей основных ветвей власти с правом вето у силовиков, в зависимость от которых поставлены два ключевых вопроса путинской реальности – Украина и Сирия. И если не все, то многое теперь будет подчинено этим приоритетам, а значит, и растущей роли Совета безопасности.
Татьяна Становая
26.01.2016
Источник: carnegie.ru