Не так давно в подкомитете по терроризму, агентурной разведке, анализу и контрразведке, входящему в состав Постоянного специализированного комитета по разведке Палаты представителей американского Конгресса состоялись слушания по проблеме борьбы с ростом радикальных настроений в среде американских граждан и предотвращения жестокости.
Во вступительном слове председатель подкомитета Сью Майрик отметила, что эта проблема имеет кардинально важное значение для обеспечения национальной безопасности Америки и защищенности ее населения от проявлений террора. Как сказала Майрик, данный вопрос уже много раз обсуждался на закрытых заседаниях Комитета по разведке. Однако, по словам председательницы, для его решения очень большое значение имеют и мнения независимых экспертов, специализирующихся в этой сфере. Она напомнила присутствующим о докладе, посвященном данной проблеме, который был выпущен в конце прошлого года Группой обеспечения национальной безопасности Двухпартийного политического центра (ДПЦ), возглавляемого губернатором Томом Кином и бывшим председателем «Комиссии 9/11» конгрессменом Ли Гамильтоном.
МНЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ
Основные положения, содержащиеся в этом докладе, парламентариям озвучил сотрудник ДПЦ, доктор Питер Нойман, который был ведущим автором опубликованного документа. В связи с открытым характером в труде аналитиков ДПЦ практически ничего не говорится о роли спецслужб в противодействии распространению радикальных настроений. Однако американцам, как и мировому сообществу, достаточно хорошо известно, какое место занимает разведывательное сообщество Америки в этом процессе.
Доктор рассказал законодателям, что в декабре 2010 года генеральный прокурор США Эрик Холдер объявил журналистам, что характер источников террористических угроз претерпел существенные изменения. Они стали исходить не только от «иностранцев, приезжающих в США», но и от исконных американских граждан. Многие независимые эксперты в своих исследованиях подтвердили эту точку зрения специалиста. В одном из последних научных трудов, опубликованных Новым американским фондом и Сиракузским университетом, было показано, что около половины произведенных и планируемых терактов боевиков «Аль-Каиды» на территории США (175 эпизодов), зарегистрированных с 11 сентября 2001 года, произошли в 2009 и 2010 годах. Как отметил эксперт, угроза радикализации настроений исконных американцев приобретает настолько серьезный характер, что возникает вполне серьезное опасение о возможностях Вашингтона целенаправленно и эффективно остановить этот процесс. В выводах доклада было указано, что у руководства США нет последовательного подхода к организации мероприятий по противодействию росту числа агрессивных действий американцев и проживающих в стране мусульман, и это поставило Америку в положение серьезной уязвимости для угрозы, «которая не только разносторонне развивается, но, возможно, усиливается».
Главная цель проведенного исследования, как подчеркнул Нойман, состояла в том, чтобы дать администрации Белого дома более четкое представление о направлениях его действий по противодействию развитию экстремистского менталитета представителей американского общества.
Как указывают авторы документа, в настоящее время не существует простых шаблонов и формул, с помощью которых можно было бы отслеживать и объяснять процессы, посредством которых происходит радикализация взглядов американцев. Экстремистские настроения населения Америки возникают по множеству самых разнородных причин, которые крайне сложно свести в единую систему и полностью изменить их или организовать максимально эффективное противодействие этому процессу. В связи с этим перед чиновниками Белого дома встает множество задач с крайне высоким уровнем неопределенности.
Противодействие радикализации американского общества, как полагают эксперты, должно быть сосредоточено не столько на конкретных мерах по борьбе с террором, сколько на принятии всех необходимых шагов в отношении тех социальных слоев граждан США и сообществ иммигрантов, которые являются исходной почвой для вербовки потенциальных боевиков, чем активно занимаются террористические группировки и прежде всего «Аль-Каида». Вашингтону необходимо сосредоточить свои усилия на том, чтобы защитить эти социальные слои американского общества от влияния идеологии международного террора, повысить их общественный статус и предоставить их лидерам все необходимые полномочия по противодействию мощному напору террористической идеологии.
Основная часть мер по противостоянию росту радикальных взглядов в американской среде носит главным образом политический характер. Однако не только чистая политика, как отмечают составители доклада, может сыграть положительную роль в ликвидации экстремизма в Америке. Существует множество и других путей решения этой проблемы, число которых практически не ограничено. Однако к главным сферам такой деятельности сегодня относится организация эффективного обмена информацией между всеми участниками данного процесса, взятие ими соответствующих обязательств по выполнению своих функций и увеличение масштабов их активности в борьбе с радикалами, а также развитие систем общеобразовательной и профессиональной подготовки специалистов и расширение возможностей структур, противостоящих этому процессу.
Ни один из инструментов борьбы с радикализмом, полагают эксперты, не должен иметь принудительный характер. Меры по противодействию росту радикальных настроений являются не только прерогативой американского законодательства. Однако юридические нормы играют весьма важную роль в этой сфере. Они образуют некий «мост» между контртеррористической деятельностью и мероприятиями по снижению уровня радикальных настроений американских граждан и помогают наладить обмен информацией между соответствующими федеральными органами, занятыми в этих сферах, включая прежде всего правоохранительные структуры.
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Многие западные страны, сообщил законодателям доктор Нойман, в последние годы предприняли значительные усилия по формированию общих подходов по борьбе с радикализацией взглядов их граждан. Из их опыта Америка может извлечь множество крайне полезных уроков.
Он показывает, что все участники действий в данной сфере прежде всего должны иметь совершенно ясное представление о целях, задачах и общих подходах к противодействию растущему радикализму сограждан. Это определяется тем, что мероприятия, обусловленные политикой в области предотвращения «когнитивного», то есть ментального принятия радикальных взглядов, и «жестокого», действенного радикализма, выражающегося в конкретной активности граждан и в принятии ими участия в противоправных акциях, существенно отличаются друг от друга.
Правительственные структуры должны проявлять осторожность в выборе партнеров для борьбы с радикализмом в различных слоях общества. Действия по сотрудничеству с представителями различных сообществ должны иметь индивидуальный характер, не могут в равной степени распространяться на все сообщества того или иного государства. Чиновникам необходимо делать различие между теми, кто может быть просто привлечен к такой деятельности на добровольной основе, и теми, кому могут быть предоставлены соответствующие властные полномочия для решения этой задачи.
Опыт ведущих западных стран свидетельствует и о том, что значительная часть мер по антирадикализации населения имеет локальный характер. Органы центральной власти должны давать местным структурам управления только общие руководящие указания, необходимые финансовые и материальные ресурсы, а также координировать их деятельность. При этом каналы взаимодействия всех ветвей власти друг с другом и технические системы, обеспечивающие их связи, должны иметь сквозную структуру. Государственные чиновники необходимо тщательно оценивать эффективность и результативность инициатив местных властей по снижению агрессивных настроений проживающих на их территориях граждан. Это, как отмечалось в докладе, является критическим фактором, хотя подобный контроль не всегда просто осуществим.
Основываясь на опыте своих зарубежных партнеров, эксперты отмечают, что государственные власти должны всячески избегать политики обеспечения закрытости их отношений с социальными сообществами своих стран. Однако при этом контртеррористические мероприятия и действия по противодействию радикализации граждан должны осуществляться отдельно друг от друга.
ЧТО НУЖНО ДЕЛАТЬ АМЕРИКЕ
Составители доклада считают, что подходы Белого дома к борьбе с радикализацией представителей различных слоев населения Америки должны включать широкий набор конституционных, политических и культурных императивов.
Прежде всего лидеры высшей власти США обязаны проявлять должное уважение к моральным ценностям, сформулированным в Конституции страны. Это означает, что они должны активно противостоять пропаганде экстремистов на «рынке идей», однако всячески воздерживаться от вмешательства во внутрирелигиозные споры.
Борьба с идеями экстремизма в США должна базироваться на сильной федеральной власти, а действия ее представителей должны быть максимально скоординированы. Вашингтону рекомендовано использовать самые различные подходы в борьбе с ростом радикализма среди своих избирателей. Однако все они должны быть экономически эффективны и в максимальной степени опираться на все те преимущества, которые заложены в филантропических традициях Америки.
При принятии антирадикальных мер федеральным властям предложено учитывать различия в характере мусульманских общин США и их особенности, а также их лояльность к государственным структурам страны и реализуемой государственными чиновниками политики в отношении приверженцев ислама. Белому дому, по убеждению специалистов, необходимо использовать самые разнообразные подходы к борьбе с радикальными настроениями американского населения и активно искать возможности по привлечению к этому процессу мусульман, приверженных «американской мечте», то есть идеалам свободы и равных возможностей для всех американцев, которые составляют духовную мощь нации.
Американские политики, как подчеркивают эксперты ДПЦ, должны очень внимательно относиться к проблемам, возникающим в процессе борьбы с мировым террором. Они, вне зависимости от внешних обстоятельств, обязаны учитывать все обиды стран, пострадавших в этом процессе, и беспристрастно оценивать роль США в международных отношениях и в борьбе с терроризмом.
СТРАТЕГИЧЕСКИЕ НЕДОЧЕТЫ
Как отмечают эксперты, несмотря на отсутствие у Вашингтона разработанной и открыто объявленной стратегии противодействия радикализации американского общества, масштабы и количество мероприятий по борьбе с этим явлением с начала 2010 года существенно возросли. Хотя основная часть этих мероприятий приносит положительные результаты, в отдельных случаях они проводятся без должной координации и без соответствующего контроля со стороны федеральных властей.
Взаимодействие Белого дома с мусульманскими общинами США осуществляется Управлением гражданских прав и свобод Министерства внутренней безопасности (МВБ), Службой общественных связей Министерства юстиции (МЮ), ФБР, Национальным антитеррористическим центром (НАТЦ) и адвокатами Минюста. Однако до сих пор остается непонятным, какая из этих структур должна играть лидирующую роль в области всестороннего обмена информацией по всем направлениям борьбы с радикализмом. МВБ и МЮ обмениваются друг с другом только положительным опытом по вопросам реализации политики в области взаимодействия с американской общественностью. А НАТЦ осуществляет координацию распространения данных по различным аспектам противодействия мировому терроризму.
Авторы доклада констатируют, что организация обучения сотрудников специальным навыкам противодействия росту радикализма на федеральном и местных уровнях поставлена очень слабо. МВБ и МЮ обучают своих специалистов только приемам контртеррористической деятельности и знакомят их с особенностями культуры контролируемых социальных слоев американского общества. В этих же направлениях ведется подготовка некоторого числа специалистов соответствующих структур штатов и органов местного управления, которым с этой целью выдаются специальные гранты.
Анализ всех проблем, относящихся к проявлениям жестокого экстремизма, находится в компетенции соответствующих подразделений МВБ и НАТЦ. Сообщения о террористических актах формируются только в рамках Совета по национальной безопасности. Правительства штатов и органы местной власти принимают очень незначительное участие в антирадикальной деятельности. Им предоставлены только незначительные полномочия в области взаимодействия с мусульманскими сообществами. Причем большую часть этих полномочий они делегировали полицейским структурам. Среди неправительственных структур, вовлеченных в борьбу с радикализмом, взаимодействие осуществляется только с теми, кто не идентифицирует себя как мусульманские объединения.
На настоящем этапе главной целью политики Белого дома является последовательное и четкое распределение функций по борьбе с экстремизмом между федеральными органами, а также между Вашингтоном и властями штатов. При этом разделение функций определяется рядом фундаментальных принципов.
Правительство США, как указывают эксперты, планирует создать некую единую структуру органов борьбы с террором, все элементы которой будут иметь одинаковое функциональное построение и будут способны противодействовать самым различным угрозам. На современном этапе и в будущем главной целью Белого дома останется «Аль-Каида». Поэтому большая часть усилий по снижению уровня радикализации населения Америки будет направлена на мобилизацию американских мусульман на борьбу с этой организацией и распространяемой ей идеологией.
Федеральное правительство намерено выступать в данном процессе в роли «брокера» и «руководителя». Оно оставляет за собой право предоставления соответствующих полномочий руководству штатов, местным властям и лидерам социальных сообществ. Главной целью Белого дома является создание некоей «мозаичной функциональной структуры», в рамках которой Вашингтон будет осуществлять только координацию действий входящих в нее элементов, оценивать эффективность их деятельности, а также распространять наиболее результативный опыт. Однако непосредственно федеральные структуры не будут участвовать в проводимых мероприятиях по антирадикализации своих сограждан.
РЕКОМЕНДАЦИИ СПЕЦИАЛИСТОВ
По результатам анализа состояния организационных структур и возможностей уполномоченных ведомств США по обеспечению снижения уровня радикальных настроений в среде американских граждан и проживающих в Америке представителей исламских стран ученые сформулировали для федерального правительства целый ряд рекомендаций.
Прежде всего они касаются организации общения и взаимодействия с мусульманскими общинами. Авторы доклада рекомендуют чиновникам, если те убеждены в том, что мусульмане Америки способны сыграть особую роль в борьбе с радикалами, открыто заявить об этом и объяснить своим согражданам, в чем состоит уникальность участия исламских сообществ в данном процессе.
Правительству США необходимо сосредоточить свои усилия в направлении развенчания идеологических установок лидеров «Аль-Каиды» путем показа всех положительных факторов полного равенства всех граждан Америки и свободы их вероисповедания. Кроме того, должно быть полностью опровергнуто утверждение идеологов этой организации, что принадлежность к мусульманскому миру несовместима с американским гражданством. В этом следует активно убеждать представителей всех мусульманских общин Америки, особенно малочисленных. Убеждая набожных мусульман в том, что они могут быть вполне лояльными гражданами страны, власти США не должны участвовать в теологических дебатах и объявлять единственно истинной ту или иную религию. Как считают эксперты, в процессе профессиональной подготовки специалисты правоохранительных органов должны получить совершенно ясное представление о том, каким образом они должны отличать религиозные воззрения обычных мусульман от кровожадной идеологии «жестоких исламских экстремистов».
В области решения административных вопросов организации борьбы с распространением радикальных воззрений среди жителей США Белый дом, полагают ученые, должен обеспечить свое лидерство в последовательной реализации политики контррадикализации. Но вместе с тем во властных структурах должно существовать некое ведомство, полностью отвечающее за борьбу с радикализмом и осуществляющее сквозной контроль этого процесса. Причем эксперты рекомендуют абсолютно раздельно проводить контртеррористические мероприятия и акции по противодействию росту экстремистских убеждений в американском обществе. Ни одно из государственных учреждений, занимающихся борьбой с террором, не должно играть главную роль в процессе антирадикализации населения.
Авторы доклада предлагают Белому дому передать все полномочия по сбору, распространению и оценке данных, возникающих в ходе реализации процесса противодействия распространению идеологии радикализма, какому-то одному ведомству. При этом необходимо разработать соответствующие стандартные методы оценки эффективности проведения различными федеральными структурами антирадикальных мероприятий, которые с течением времени могли бы приобрести универсальную форму и действовать в рамках всех организаций, занятых в этой сфере.
В своих контактах с американскими мусульманами правительство США, утверждают специалисты, не должно полагаться только на религиозных деятелей. Ему необходимо организовывать открытые каналы связи со всеми социальными группами американского общества. Однако Вашингтону следует особенно строго учитывать тот факт, что не все социальные сообщества могут стать его надежными партнерами. Каждое из них как минимум должно быть привержено всем положениям Конституции США и выступать против проведения террористических актов и уничтожения американцев в любой части планеты.
Эксперты рекомендуют Вашингтону особое внимание уделять той части населения США, которая проживает в трудных условиях и в отдаленных от центра местностях, и поэтому, в силу сложных условий существования, может быть склонна к более активному восприятию идей радикализма.
Все федеральные структуры, решающие проблему радикализации американского общества, должны еще раз оценить свои программы в этой сфере и внести в них соответствующие дополнения и изменения с целью повышения их результативности и экономической эффективности. К участию в этом процессе правительство, используя свои властные полномочия, должно активно привлекать бесприбыльные организации и частный сектор.
Авторы доклада рекомендуют МВБ и МЮ пересмотреть свою политику в области предоставления грантов на обучение специалистов по борьбе с радикализацией, командируемых из соответствующих структур штатов и органов местной власти. Они заявляют, что действующие формы этой процедуры только препятствуют организации эффективного противодействия росту радикальных настроений у американского населения и настаивают на необходимости расширения программ профессиональной подготовки соответствующих специалистов.
Белый дом, считают эксперты, обеспечивающий защиту своих граждан от внешних и внутренних угроз, должен четко представлять пределы своих возможностей в этой сфере. Обеспечение безопасности жителей США является важнейшим элементом формирования атмосферы доверия правительству, но оно не способно полностью заменить те мероприятия, которые необходимо проводить для того, чтобы воспрепятствовать росту радикальных настроений в американском обществе.
В заключение доклада отмечается, что федеральное правительство должно проявлять строгую последовательность в противодействии радикализму. Построение барьеров на пути проникновения в американское общество радикальных идей лидеров «Аль-Каиды» «началось не вчера». Этот процесс и в достаточно продолжительном будущем потребует от Белого дома проведения многочисленных оценок форм и методов реализации и совершенствования общих подходов к снижению уровня радикальных настроений граждан. Конгресс и население США играют важнейшую роль в этом процессе, и со временем она будет только возрастать. Как указывалось в докладе «Комиссии 11/9», защита Америки от терроризма является самой важной задачей, и американский народ должен быть абсолютно уверен в том, что правительство его страны сделает все возможное, чтобы обеспечить ее решение.
Владимир Иванов, Независимое военное обозрение
16.09.2011